"Pour une meilleure dynamique des territoires" : le plaidoyer du recteur Gérard-François Dumont.

14 Décembre 2016, 07:43am

Publié par Territoria Le blog

Le recteur Gérard-François Dumont, professeur à la Sorbonne, président de la revue "Population et avenir", auteur notamment de  "Diagnostic et gouvernance des territoires" (Paris, Armand Colin), est intervenu le 23 novembre dernier au Sénat, lors de la cérémonie du Prix territoire 2016. Il précise ici son plaidoyer pour une meilleure dynamique des territoires.

 

Les prix Territoria, décernés depuis 1986 à des initiatives innovantes, témoignent de la vitalité de nombre des territoires français. 

Mais, pour favoriser davantage encore l’innovation territoriale, il importe, d’une part, que la France inverse ses tendances à la recentralisation et, d’autre part, que la gouvernance territoriale sache appliquer le principe de subsidiarité.

Inverser les tendances à la (re)centralisation

La France s’est heureusement décentralisée en 1982, mais la période des « quinze glorieuses de la décentralisation » a été malheureusement suivie par davantage de décisions de recentralisation que de responsabilisation des territoires. Cette recentralisation s’est notamment traduite par la limitation accrue de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales1.  Bien entendu, ces recettes « nationalisées » font théoriquement l’objet de compensations par des dotations de l’État, mais les méthodes de calcul et l’évolution de la compensation restent douteuses et aléatoires.

Quant à ce qui a été initialement appelé l’acte II de la décentralisation, il a d’abord fait souffler un vent d’optimisme. En effet, la réforme constitutionnelle de 2003 a complété l’article 1er de notre Constitution, désormais ainsi rédigé : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée2 ». Mais, pour les collectivités territoriales, l’acte II implique notamment des contraintes réglementaires croissantes pouvant conduire à suspecter la mise en œuvre de ce que j’ai appelé une « décentralisation centralisée ».

Décentralisation, puisque ce sont bien les élus des collectivités territoriales qui votent un nombre accru de décisions, concernant les personnels transférés de l’éducation nationale, les services départementaux d’incendie et de secours ou des financements au profit des universités, mais centralisée puisque les contraintes nationales légales qui définissent le cadre et pèsent sur ces décisions sont d’une ampleur considérable, énonçant des modalités fort détaillées.

Par exemple, la gestion des personnes transférées de l’Éducation nationale est étroitement corsetée par des textes nationaux empêchant les collectivités territoriales de mettre en œuvre une véritable gestion de leurs ressources humaines ; c’est le préfet qui détermine les besoins des services départementaux d’incendie et de secours, et les universités relèvent toujours de la compétence exclusive de l’État. 

Depuis, les lois territoriales3 se sont multipliées surtout pour imposer aux collectivités territoriales des contraintes coûteuses et chronophages.

Revenir à la décentralisation implique deux impératifs : d’une part, que les lois territoriales se contentent de fixer des objectifs, sans détailler de façon uniforme les moyens de les atteindre et, d’autre part, que des compétences soient transférées efficacement dans les domaines souhaitables, notamment en supprimant les doublons.

Une vraie politique d’aménagement du territoire

La politique implicite d’aménagement du territoire repose actuellement sur deux paradigmes erronés qui sont de véritables lubies idéologiques. Le premier consiste à se figurer que la compétitivité de la France ne peut reposer que sur ses métropoles, que l’État devrait tout particulièrement favoriser. Pourtant, les analyses les plus objectives montrent que, si le processus de métropolisation peut exister, il ne déclenche pas automatiquement d’« effet métropole »4. Le second consiste à continuer de penser selon un modèle centre-périphérie5 alors qu’aujourd’hui les logiques territoriales sont beaucoup moins radiales que réticulaires, une dimension réticulaire d’ailleurs stimulée par les logiciels géographiques des smartphones. 

La politique nationale d’aménagement du territoire doit donc reposer sur deux fondements pour donner des chances égales d’innovation à tous les territoires. Le premier consiste à instaurer l’égalité des territoires dans les supports financiers de l’État et, donc, à réformer la dotation générale de fonctionnement de base pour qu’elle soit égale par habitant, quelle que soit la taille démographique de la collectivité territoriale. Le second fondement concerne le numérique, outil nécessaire d’attractivité. C’est à l’État de permettre aux territoires de ne pas être pénalisés dans ce domaine car il est mieux placé que n’importe quelle collectivité territoriale pour s’imposer face aux opérateurs, compte tenu du nombre d’abonnés qu’il peut représenter. Il faut donc en finir avec l’implication insuffisante de l’État dans la couverture numérique de notre pays, qui a contraint les collectivités territoriales à être des sortes de supplétifs d’un État défaillant.

 

Des gouvernances territoriales subsidiaires

Avec le déploiement, décidé par les lois, d’intercommunalités plus vastes et plus intégrées, le choix des modalités de gouvernance territoriale6 est essentiel. Deux sont à écarter. La première est une gouvernance centralisatrice. D’une part, elle diminue l’esprit de citoyenneté, notamment dans les espaces périphériques des grandes intercommunalités, comme cela a été démontré dans des pays étrangers7. D’autre part, elle obère l’innovation territoriale en la limitant à l’échelle intercommunale, puisque les communes ne deviennent plus que des supplétifs de l’intercommunalité, voire n’ont plus de représentation à l’intercommunalité comme cela a été décidé par la loi pour la  métropole de Lyon à l’horizon 2020. Le deuxième type de gouvernance intercommunale à écarter est une gouvernance intercommunale seulement consensuelle, donc amorphe. Elle consiste à satisfaire tout le monde en faisant du saupoudrage de moyens, sans adhésion à un projet de territoire qui, d’ailleurs, n’existe pas, ou n’existe que verbalement.

La meilleure gouvernance d’une intercommunalité est celle qui applique une logique de subsidiarité, c’est-à-dire ne traite que les questions appelant un niveau de compétences et de décisions à l’échelon de l’ensemble du territoire des communes membres en laissant chacune d’entre elles, y compris par la mise à disposition de moyens par l’intercommunalité, libre de régler les questions qui peuvent l’être à son échelle. Cela est propice à une synergie entre les élus, qui tirent avantage des réalisations communes tout en conservant leur autonomie d’action sur le territoire spécifique qu’ils représentent. 

En conclusion, toute innovation territoriale8 ne s’accomplit que lorsque des citoyens éprouvent un attachement à leur territoire. Et comme il n’est pas aisé de tomber amoureux d’une intercommunalité au périmètre décidé d’en haut sans recueillir l’avis des citoyens, tout doit être mis en œuvre pour permettre le déploiement de projets territoriaux à toutes les échelles géographiques, donc également à l’échelle de base qu’est la commune.

 

Recteur Gérard-François Dumont, professeur à la Sorbonne, président de la revue "Population et avenir".

 

1 - Avec différentes mesures : suppression des recettes fiscales des collectivités territoriales correspondant à la part salaire de la taxe professionnelle, suppression des recettes des régions correspondant à la part régionale de la taxe d’habitation, suppression de la vignette des véhicules de particuliers, dont les recettes étaient auparavant affectées, depuis 1984, aux départements, etc.

 

2 - Loi constitutionnelle du 28 mars 2003, « relative à l’organisation décentralisée de la République » et au référendum local.

 

3 - Cf. par exemple Dumont, Gérard-François, « Les réformes territoriales en France, quel diagnostic ? », Fondation Res Publica, n° 93, 28 septembre 2015 ; Torre, André, Bourdin, Sébastien, « France : Des réformes territoriales qui posent bien des questions », Population & Avenir, n° 727, mars-avril 2016. (www.population-demographie.org/revue03.htm)

 

4 - Poupard, Gilles, « Développement local et emploi productif : un monopole des métropoles ? », Population & Avenir, n° 725, novembre-décembre 2015 ; Zaninetti, Jean-Marc, « La crise et l’attractivité des villes : Paris en recul », Population & Avenir, n° 730, novembre-décembre 2016. (www.population-demographie.org/revue03.htm)

 

5 - Dumont, Gérard-François, « Territoires : un fonctionnement radial ou réticulaire ? », Population & Avenir, n° 723, mai-juin 2015. (www.population-demographie.org/revue03.htm)

 

6 - Dumont, Gérard-François, Diagnostic et gouvernance des territoires, Paris, Armand Colin, 2012.

 

7 - Dumont, Gérard-François, « La démocratie se construit par le bas », Ensemble, inventons la commune du XXIe siècle, Paris, Association des Maires de France (AMF), 2016.

 

8 - Dumont, Gérard-François, « La France des marges et l’indispensable attractivité des territoires », dans : Woessner, Raymond, La France des marges, Paris, Atlande, 2016.

 

 

 

 

Le recteur Gérard-François Dumont, professeur à la Sorbonne, président de la revue "Population et avenir", auteur notamment de  "Diagnostic et gouvernance des territoires" (Paris, Armand Colin), est intervenu le 23 novembre dernier au Sénat, lors de la cérémonie du Prix territoire 2016.

Le recteur Gérard-François Dumont, professeur à la Sorbonne, président de la revue "Population et avenir", auteur notamment de  "Diagnostic et gouvernance des territoires" (Paris, Armand Colin), est intervenu le 23 novembre dernier au Sénat, lors de la cérémonie du Prix territoire 2016.